近日，国务院反垄断反不正当竞争委员会印发施行《关于公用事业领域的反垄断指南》，旨在预防和制止公用事业领域垄断行为，维护市场公平竞争，保护消费者利益和社会公共利益。其中，指南在总结执法经验的基础上，对瓶装液化气等行业出现较多的垄断协议行为，以及供水、供电、供气、供热等行业出现较多的限定交易、搭售和附加其他不合理交易条件等滥用市场支配地位行为，均进一步细化表现形式。

国务院反垄断反不正当竞争委员会

关于公用事业领域的反垄断指南

（2026年2月4日国务院反垄断反不正当竞争委员会印发）

第一章　总则

第一条  目的和依据

为了预防和制止公用事业领域垄断行为，引导经营者加强反垄断合规，强化自然垄断环节监管，保护公用事业领域公平竞争市场秩序，维护消费者利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）等法律规定，制定本指南。

第二条  相关概念

（一）本指南所称公用事业，是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务（以下统称商品）的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等行业。

（二）本指南所称公用事业经营者，是指经营公用事业的自然人、法人和非法人组织。

第三条  基本原则

反垄断执法机构开展公用事业领域反垄断监管执法坚持以下原则：

（一）维护公平竞争。持续加强公用事业领域反垄断监管执法，坚持平等对待、一视同仁，依法保护各类经营主体合法权益，着力预防和制止公用事业领域垄断行为，防止公用事业经营者利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸或者排除、限制上下游竞争性环节的市场竞争，维护公平竞争市场秩序。

（二）依法科学监管。准确把握公用事业领域商业模式、经营方式和竞争规律，区分自然垄断环节与竞争性环节，强化预防性监管，增强反垄断执法的针对性、科学性、有效性，推进监管效能提升。

（三）增进民生福祉。依法规制公用事业领域垄断行为，推动公用事业经营者依法合规经营，提供优质商品和服务，提高人民群众生活品质，切实保障和改善民生，维护广大消费者利益，不断增进民生福祉。

（四）服务高质量发展。坚持监管规范和促进发展并重，充分发挥市场机制作用，持续优化营商环境，促进公用事业领域要素资源循环畅通，推动建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，有力服务高质量发展。

第四条  经营者反垄断合规

鼓励和支持公用事业经营者加强反垄断合规建设，建立健全反垄断合规管理制度，有效识别潜在反垄断法律风险，并采取相应的预防和处置措施。

反垄断执法机构通过加强政策解读、发布典型案例等方式，强化对公用事业经营者反垄断合规指导。

第五条  行业协会反垄断合规

公用事业领域行业协会应当加强反垄断合规管理和行业自律，避免从事违反《反垄断法》的行为。鼓励和支持行业协会通过行业规则、公约以及市场自治规则等方式，指导、帮助会员建立健全反垄断合规管理制度，防范反垄断合规风险。

鼓励公用事业领域行业协会主动与反垄断执法机构沟通，提供行业市场竞争状况、经营者情况等，提出加强和改进反垄断执法的意见建议。

第六条  举报

对公用事业领域涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密。

举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，反垄断执法机构应当进行必要的调查。

第七条  新型垄断行为

公用事业经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事《反垄断法》禁止的垄断行为。

第八条  相关市场界定

界定公用事业领域相关商品市场和相关地域市场遵循相关市场界定的基本依据和一般原则进行替代性分析，同时结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，根据个案具体分析。

（一）相关商品市场

界定公用事业领域相关商品市场时，可以综合考虑相关商品的特征、用途、价格、使用成本和便利程度、多数需求者对该商品的依赖程度、使用习惯、更换成本等因素进行需求替代分析。当供给替代产生的竞争约束类似于需求替代时，可以根据其他经营者对物理网络或者其他关键基础设施的投入、承担的风险、进入目标市场的时间、市场准入限制等因素进行供给替代分析。

（二）相关地域市场

界定公用事业领域相关地域市场时，可以综合考虑多数需求者选择相关商品的实际区域、提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施分布情况、特许经营范围等因素进行需求替代分析。当供给替代产生的竞争约束类似于需求替代时，也可以根据其他地域的经营者提供相关商品的即时性和可行性、运输成本、供应能力等因素进行供给替代分析。

公用事业经营者依托物理网络或者其他关键基础设施提供服务的，所在相关地域市场一般界定为该公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施的覆盖范围。涉及特许经营项目的，相关地域市场界定还可以考虑特许经营项目实施机构选择特许经营者的竞争范围。

第二章　垄断协议

第九条  整体分析框架

认定公用事业领域的垄断协议，适用《反垄断法》第二章和《禁止垄断协议规定》。通常情况下，首先认定相关行为是否属于《反垄断法》第十七条和第十八条第一款规定的情形，再分析经营者是否能够证明上述行为符合《反垄断法》第十八条第二款、第三款规定的不予禁止或者第二十条规定的豁免条件。

第十条  横向垄断协议

具有竞争关系的公用事业经营者通过口头约定、召开会议或者签订书面协议等形式，达成下列协议，一般会构成《反垄断法》第十七条第一项至第五项禁止的垄断协议：

（一）针对执行政府依法制定的价格和收费标准之外的商品，固定销售价格水平、价格变动幅度或者利润水平；

（二）以限制产量、固定产量、停止生产等方式限制商品生产或者供应数量，或者限制特定种类商品生产或者供应数量；

（三）划分销售地域范围或者销售对象、划分市场份额或者分配利润；

（四）通过其他方式达成横向垄断协议。

第十一条  纵向垄断协议

公用事业经营者与交易相对人针对执行政府依法制定的价格和收费标准之外的商品，通过口头约定、召开会议、签订书面协议或者下发通知等形式，达成下列协议，一般会构成《反垄断法》第十八条第一款第一项、第二项禁止的垄断协议：

（一）固定交易相对人转售商品的价格水平、价格变动幅度，或者限定最低价格水平、价格变动幅度；

（二）通过固定或者限定交易相对人利润水平或者折扣、返利、手续费等方式，间接固定交易相对人转售商品的价格或者限定转售商品的最低价格；

（三）通过其他方式固定转售商品的价格或者限定转售商品的最低价格。

公用事业经营者实施固定转售价格或者限定最低转售价格行为，可能通过停止供应、解除协议、收取违约金或者罚款、减少返利或者折扣等惩罚措施，或者以优先供应、给予返利或者折扣、提供支持等奖励措施，强制或者变相强制交易相对人进行转售价格限定，并可能通过现场检查、要求交易相对人定期上报销售价格等手段对转售价格进行监督。

公用事业经营者与交易相对人达成上述协议，能够证明协议不具有排除、限制竞争效果的，不予禁止。

公用事业经营者与交易相对人达成上述协议，能够证明参与协议的经营者在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止。

第十二条  经营者的组织与实质性帮助行为

经营者的下列行为，一般会构成《反垄断法》第十九条禁止的组织、实质性帮助行为：

（一）经营者不属于垄断协议的协议方，在公用事业经营者达成或者实施垄断协议过程中，对协议的主体范围、主要内容、履行条件等发挥决定性或者主导作用；

（二）组织、协调或者促成具有竞争关系的公用事业经营者获得、交流竞争性敏感信息，或者进行意思联络，达成或者实施垄断协议；

（三）对垄断协议确定的价格、数量、地域范围等执行情况进行监督，促进公用事业经营者达成或者实施垄断协议；

（四）通过其他方式组织达成垄断协议或者提供实质性帮助。

第十三条  行业协会的组织行为

公用事业领域行业协会不得组织公用事业经营者达成或者实施垄断协议。

公用事业领域行业协会应避免为公用事业经营者达成或者实施垄断协议提供竞争性敏感信息或者其他便利性条件。

第十四条  豁免制度

公用事业经营者主张所达成的协议适用《反垄断法》第二十条的，需要提供证据证明协议符合该条规定的条件。反垄断执法机构依据《禁止垄断协议规定》等有关规定针对个案情况依法作出认定，重点考虑下列因素：

（一）协议限制竞争的内容、方式和程度；

（二）协议是否为保障公共安全、民生供应等社会公共利益的必要条件；

（三）消费者能否分享协议产生的利益。

第三章　滥用市场支配地位

第十五条  整体分析框架

认定公用事业领域的滥用市场支配地位行为，适用《反垄断法》第三章和《禁止滥用市场支配地位行为规定》。通常情况下，首先需要界定相关市场，认定公用事业经营者在相关市场是否具有市场支配地位，再结合公用事业经营者提出的正当理由以及相关行为是否排除、限制竞争，具体分析是否构成滥用市场支配地位行为。

第十六条  市场支配地位的认定

反垄断执法机构依据《反垄断法》第二十三条、第二十四条的规定，认定或者推定公用事业经营者具有市场支配地位。反垄断执法机构在认定公用事业经营者具有市场支配地位时，可以结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，重点考虑以下因素：

（一）公用事业经营者的市场份额和相关市场竞争状况；

（二）公用事业经营者控制提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施的能力；

（三）用户对该公用事业经营者提供相关商品的依赖程度；

（四）其他经营者进入相关市场的难易程度，包括是否存在行业准入限制和特许经营模式等情况；

（五）公用事业经营者掌握和处理相关数据的能力等情况。

认定两个以上公用事业经营者具有市场支配地位，还应当考虑公用事业经营者的行为一致性、市场结构、相关市场透明度、相关商品同质化程度等因素。

第十七条  不公平高价

具有市场支配地位的公用事业经营者，在执行政府依法制定的价格和收费标准之外，可能滥用市场支配地位，以不公平的高价销售商品。

分析公用事业经营者是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第一项禁止的不公平高价行为，可以考虑以下因素：

（一）商品的价格明显高于其他经营者在相同或者相似市场条件下提供同种或者可比较商品的价格；

（二）商品的价格明显高于同一经营者在其他相同或者相似市场条件下，不同区域提供的同种或者可比较商品的价格；

（三）商品的价格明显高于同一经营者在相同或者相似市场条件下，不同时期提供的同种或者可比较商品的价格；

（四）在成本基本稳定的情况下，超过正常幅度提高商品价格；

（五）在成本增长的情况下，商品的提价幅度明显高于成本增长幅度；

（六）需要考虑的其他相关因素。

第十八条  拒绝交易

具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由拒绝与交易相对人进行交易。分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第三项禁止的拒绝交易行为，可以考虑以下因素：

（一）通过直接拒绝、故意拖延等方式，拒绝为交易相对人提供供应服务；

（二）通过故意延迟或者停止供应等方式，拖延、中断为交易相对人提供供应服务；

（三）通过要求交易相对人支付不合理费用，或者设置其他严重损害交易相对人利益的限制性条件，使交易相对人难以接受其供应服务。

认定构成前款中的“正当理由”，除本指南第二十四条列举的因素外，还可以考虑交易相对人不遵守已订立的公平合理的交易合同，或者因不可抗力等客观原因无法进行交易。

第十九条  限定交易

具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由从事限定交易行为。分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第四项禁止的限定交易行为，可以考虑以下因素：

（一）要求交易相对人只能采购其或者其指定的经营者提供的工程施工服务或者设备材料等；

（二）通过直接拒绝、故意拖延提供供应服务或者工程验收等方式，迫使交易相对人只能与其或者其指定的经营者进行交易；

（三）通过设置报装流程、服务过程、格式合同、管理系统、名录库等方式，变相限定交易相对人的交易对象。

认定构成前款中的“正当理由”，除本指南第二十四条列举的因素外，还可以考虑为保护针对交易进行的特定投资所必需。