“十五五”时期开展国际能源合作的趋势与建议

来源：中能传媒研究院  作者：傅天伊 徐悦 许程璋 陈新岳

（电力规划设计总院）

当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际力量对比深刻调整，同时，大国博弈更加复杂激烈，单边主义、保护主义抬头，产业链发展的主导权等成为大国博弈的核心焦点，全球治理体系进入深度重塑期。能源安全、产业体系韧性、绿色转型、科技竞争等复合性挑战叠加，能源问题由传统经济领域全面上升为国家安全和国际战略布局的重要组成部分，对我国发展安全构成重要影响。

党的二十届四中全会明确提出“统筹国内国际两个大局”“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”“加快建设新型能源体系”，这为“十五五”时期我国能源对外工作和国际工作的布局指明了方向。面对新的国际格局，我国能源产业已形成较为完整的体系优势和全球竞争力，具备在新一轮全球产业链重构中把握战略主动的基础。“十五五”时期，我国更需保持绿色发展的战略定力，以能源转型驱动全产业绿色化、智能化升级，进而巩固和提升我国在全球产业链中的主导权。

一、“十五五”时期国际能源合作的外部形势

（一）美国以能源为切入点，构建产业链竞争优势并试图重塑全球产业格局

当前，美国正以能源为核心抓手，通过多重举措构建产业链竞争优势、重塑全球产业格局，对全球能源治理与产业链布局形成结构性冲击。一是巩固国内产业竞争力。通过关税、补贴调整、技术管制、投资审查等手段，推动新能源、关键矿产、高端装备等相关产业向本土集聚，同时依托在传统能源领域积累的资源、技术与基础设施优势，巩固全球能源竞争力。二是强调基于传统能源的能源安全体系。美国政府通过削减可再生能源预算、加大核能、油气及关键矿产投入，试图构建一个以内生能源供给能力为支撑、以关键资源控制为核心的能源安全体系。三是强化对全球能源治理的话语权。通过贸易协定与供应链合作捆绑盟友，打造以自身为中心的区域能源与产业联盟；同时对能源、气候议题采取“分而治之”“有进有退”策略，推动全球能源治理重心向化石能源与供应链安全倾斜。

（二）欧洲以能源转型为战略支点，通过规则塑造与机制输出强化其国际影响力

乌克兰危机爆发以来，欧洲将能源转型确立为地缘政治自主的核心任务，试图从传统的资源依赖型区域转向全球绿色规则供给方，其国际影响力向制度、规则与技术赋权转移。一是在制度层面，欧盟通过《可再生能源指令》、《欧盟绿色新政》、《气候法》、“REPowerEU”计划等一系列立法与规划构建制度性领导力，将能源转型目标法律化，形成对国际社会具有示范和牵引作用的制度体系。二是在机制层面，欧盟依托成熟的市场机制，将内部能源转型规则转化为覆盖全球产业链的约束条件。欧盟碳边境调节机制（CBAM）向进口产品征收碳税，将欧盟内部碳排放交易体系规则延伸至产品出口国；《新电池法案》要求2027年起所有进口电池必须提供碳足迹认证，提高出口国企业合规成本。此类规则与机制倒逼全球企业适配其标准，从而在绿电、碳足迹、关键矿产等领域形成事实上的国际准入门槛，重塑全球能源产业链布局。三是在技术层面，欧盟通过技术创新引领全球能源转型。欧洲凭借前瞻性的技术布局与雄厚的研发实力，在可再生能源、储能、氢能等核心领域保持了较强的技术积累，通过技术标准输出、联合研发等方式，欧洲的技术路径成为全球能源转型的主流选择之一，进一步强化了其引导转型的能力。

（三）南方国家转型意愿与发展潜力显著释放，在能源转型发展中的作用更加凸显

南方国家正从能源转型的被动跟随者转向重要参与者，其转型意愿、发展潜力与公正转型诉求日益凸显，逐渐成为重塑全球能源格局的重要力量。一是能源转型意愿与战略主动性显著增强。面对能源价格波动与传统能源依赖风险，众多南方国家将可再生能源纳入国家战略，通过简化审批、金融激励及区域合作推动项目落地，战略自主性显著提升。二是能源基础设施快速扩张带来巨大的市场发展潜力。南方国家可再生能源资源富集，虽然能源电力行业发展起步较晚，但东南亚、中东、非洲、拉美等区域已成为全球清洁能源投资规模与增速领先的市场，发展空间广阔。三是对公正转型的诉求更为迫切。南方国家缺乏资金、技术、人力等关键资源，发展需求与要素的错配问题仍然较为突出，对能源转型的公平性、包容性和可负担性需求更为迫切，对金融支持、技术创新与共享、能力建设和全球治理机制提出更多明确要求。

（四）全球能源治理进入多中心与多议题并行的新阶段，竞争性合作成为主要特征

全球能源治理体系正在经历深度重构，呈现主体多元化、议题多层化、竞争合作并存的格局。一是全球能源治理主体向多元化转变。传统上由少数发达国家主导的IEA等机制格局被打破，中国、印度、海湾国家等新兴经济体与南方国家话语权持续提升，对传统治理体系形成显著的变革压力。二是能源治理议题已从传统能源领域扩展至新兴领域。随着能源技术革新、新兴产业链的形成，能源产业的外沿不断扩展、治理的逻辑更加跨领域，能源治理议题从传统的油气、电力领域延伸至新能源、储能、关键矿产供应链、能源数字化、绿电认证、碳市场等新兴议题。三是全球能源治理各领域竞争与合作并存。各国为维护核心利益，在标准制定、贸易规则、气候责任、低碳技术路径等方面竞争激烈；但面对能源安全、气候变化、关键矿产供应等跨国性挑战，仍坚守合作底线，形成“有限竞争、必要合作”的总体格局。四是能源发展多元诉求将持续引发规则博弈。各国能源转型诉求与发展现实迥异，转型路径存在分歧，发达国家更强调减碳和环境责任，发展中国家则更加关注经济增长与能源可及性，无法通过单一的标准和治理规则满足，还将持续围绕“安全—低碳—公平”三重目标展开博弈，影响全球能源体系长期演化方向。

二、“十五五”时期国际能源发展趋势

“十五五”时期，全球能源转型将进入纵深推进阶段，绿色低碳发展共识持续深化，南方国家市场潜力加速释放，技术产业融合与全球治理变革孕育新机遇，为我国对外能源合作拓展高质量发展空间。

（一）全球绿色转型共识引领可再生能源持续增长

“十五五”期间，能源绿色低碳转型的全球潮流将持续强化，推动国际能源合作向可再生能源领域深度聚焦。当前，全球超130个国家和地区已明确提出碳中和目标，各国正加速推动可再生能源的开发利用，在电力生产与消费全链条推进化石能源的深度替代。可再生能源已成为全球增长速度最快的能源，2024年全球可再生能源发电装机增长15.1%，装机占比从2021年的37.4%升至46.4%，发电量占比达到33%。根据国际能源署预测，2025—2030年全球可再生能源装机容量将增长约46亿千瓦，是此前五年增量的两倍，到2035年可再生能源发电量占比将达到55%。

（二）新兴市场崛起成为能源发展新引擎

“十五五”期间，新兴市场与发展中经济体将成为驱动能源需求增长的核心力量，为国际能源合作开辟全新空间。根据国际能源署预测，新兴市场与发展中经济体能源需求到2035年将增长15%～20%，印度及东南亚国家将成为全球能源需求增长的主要驱动力。

众多发展中经济体正通过完善法律体系、出台激励政策、优化营商环境等举措吸引外资，推动可再生能源产业发展，这也让“十五五”期间的国际能源合作迎来以新兴市场为核心的全新机遇期。

（三）技术和产业融合催生新的可再生能源合作场景

“十五五”期间，清洁能源技术的突破性发展正重塑能源生产与消费格局，催生跨领域融合的新业态、新模式。在供给侧，光伏、风电等技术的规模效应与技术改进叠加，预计到2030年，光伏度电成本将下降15%～25%，成本竞争力不断提高，推动可再生能源成为第一大电力来源。在需求侧，人工智能、清洁技术制造等新需求涌现，推动特定工业领域能耗增长，而交通、建筑领域的用能变革尤为突出，预计到2035年，新兴清洁技术将用于满足交通领域近50%的新增能耗和建筑领域33%的新增能耗。可再生能源和工业、建筑、交通等领域将实现更深层次的融合，成为“十五五”国际能源合作的新重点。

（四）人工智能技术深度赋能重塑国际能源合作生态

“十五五”期间，人工智能技术的爆发式发展将从需求、供给、效率三大维度重塑能源行业，成为推动能源系统升级的核心驱动力。2025年全球AI相关的数据中心建设投资预计达5800亿美元，超过全球石油供应的投资规模，其电力消费将呈爆发式增长，预计到2030年全球数据中心总用电量将翻倍，人工智能优化服务器的用电量将增长五倍。与此同时，人工智能也将与新能源开发利用、电力系统、能源消费等领域深度融合，助力能源系统安全可靠、灵活高效运行，保障能源安全稳定共赢和绿色低碳转型。预计人工智能将成为“十五五”期间能源国际合作的重要领域，为技术交流、项目开发、政策协同等提供新的载体。

（五）全球能源治理体系变革拓展可再生能源合作空间

“十五五”期间，我国参与全球能源治理的话语权将稳步提升，成为协调南北诉求、推动治理规则向更公平包容方向演进的关键力量。美国在气候变化与可再生能源领域的政策摇摆，使得原有全球能源治理格局出现缺口，亟需新的合作平台与引领力量填补空白，这为“十五五”国际能源合作带来了制度性机遇。同时，南方国家在全球能源治理中的话语权诉求持续提升，成为推动治理体系变革的重要力量。面对能源发展差距与转型不公等问题，南方国家不再满足于被动参与，而是积极争取规则制定、责任分担、技术共享等方面的平等地位，迫切需要通过联合发声与集体行动维护自身发展权益。这一诉求与我国倡导的公平合理、合作共赢的全球治理观高度契合，为我国牵头搭建新型国际合作平台、凝聚南方国家共识创造了有利条件。

三、“十五五”国际能源合作的建议举措

我国已构建门类齐全、体系完整、供应稳定的现代能源产业体系，能源技术、装备制造、产业链配套、工程化水平等综合实力均处于世界前列，初步形成了能够支撑能源转型、带动产业升级、参与国际公平竞争的重要基础。在此背景下，我国可依托自身产业、技术与经验优势，紧扣“十五五”对外合作战略导向，在顺应全球趋势、对接伙伴需求、创新合作模式中拓展发展新路径，以“国家引领、企业主导、智库赋能”为核心逻辑，构建全方位、多层次、高质量的合作体系，推动能源合作实现质效提升。

（一）国家引领：筑牢顶层设计，强化治理协同

国家层面需发挥战略统筹作用，将对外能源合作纳入双循环新发展格局与全球能源治理变革大局，构建系统完备的顶层设计与机制保障。一是深化多维度政策对接与规划协同。在尊重所在国自身的发展意愿与自主判断的基本前提下，加强与相关国家能源发展规划方面的合作，依托中国在新型电力系统建设、绿色转型发展等方面的先进经验，充分结合当地能源结构、发展阶段和现实需求，共同研究绿色低碳、经济高效、安全稳定的能源转型发展规划，支持相关国家制定公平、可行的绿色转型路线。二是强化规则标准“软联通”与技术协同。聚焦人工智能、先进核能、智能电网、氢能、储能等重点领域，推动企业与科研机构开展联合研发、技术交流和人才培养，促进绿色能源装备、工程建设、安全运维等标准的国际互认与推广。深化与相关国家在绿证体系、可再生能源电价机制、电力市场规则等制度层面的衔接，在标准制定、规则构建等环节主动作为，提升我国在新能源、碳足迹、关键矿产等新兴领域的话语权。三是深度参与全球能源治理规则塑造。持续推动全球发展倡议、全球安全倡议走深走实，坚持发展优先，加强政策协调，推动多边发展合作进程协同增效。善用并优化现有国际机制，高质量运营“一带一路”能源部长会议、“一带一路”能源合作伙伴关系论坛等主场外交机制，办好各类双多边国际活动，推动发布具有全球影响力的能源合作倡议。深度参与联合国、G20、APEC、IEA等多边机构或机制的相关工作，坚持共同但有区别的责任原则，加强气候变化领域国际协作，构建公平合理、合作共赢的全球能源治理新秩序。

（二）企业主导：激活市场动能，打造全链生态

企业作为市场主体，需依托“十四五”形成的全产业链优势，深化国际化布局，构建多元协同、共赢共生的合作生态。一是构建全产业链合作模式。能源央企发挥主力军作用，联合民营、中小微企业组成“联合舰队”，整合研发设计、装备制造、工程建设、投资运营、技术服务等全链条资源，因地制宜开展“标志性大项目”与“小而美项目”合作。针对不同区域特点提供定制化解决方案，推动“中国方案”和“中国标准”落地。二是深耕本土化运营。秉持“走出去更要走进去”的理念，加快在合作国家布局本地研发中心、生产制造基地和运营团队，吸纳本地人才，健全属地合作伙伴体系。支持东道国设立装备制造、零部件配套、运维服务等本地化基地，深化拓展“资源+加工+服务”一体化合作模式，构建高韧性的能源产业链与供应链，实现技术、管理、文化的深度融合。三是拓展多元化合作空间。坚持市场化原则与商业机制，积极参与双边、多边及第三方市场合作，融入全球绿色能源产业链供应链。深化绿色产能合作，依托我国在光伏组件、风电装备领域的产业优势，带动上下游配套产业协同“出海”，同时加强与相关国家在关键矿产勘探开发、新能源材料等领域的合作，推动能源、电力、关键矿产等资源的进口渠道与供应多元化，保障产业链供应链安全稳定。

（三）智库赋能：强化智力支撑，促进民心相通

高水平智库需发挥桥梁纽带作用，为合作提供战略咨询、政策沟通与舆论引导支持，夯实民心相通基础。一是开展前瞻性与应用性研究。围绕全球能源转型趋势、区域合作风险、东道国政策需求等重大议题，开展战略性、储备性研究，为国家顶层设计、企业投资决策提供科学依据。积极为东道国提供能源规划、政策衔接、机制设计等智力支持，推动智库成果实现“供给侧”与“需求侧”精准对接，提升合作方案的适应性与落地效果。二是搭建能力建设与交流平台。依托多边合作机制，开展多层次、专业化的政策沟通、技术培训与人才交流活动，培育兼具全球视野与本地实践经验的能源转型人才队伍。分享我国能源可及、电网建设、风险防控等方面的成功经验，通过技术援助、项目示范等方式，提升南方国家能源治理能力与自主发展能力。三是讲好中国绿色能源故事。依托国际会议、智库报告、媒体平台等渠道，系统阐释我国绿色发展理念、“双碳”目标与合作实践，生动展示“小而美”民生项目的惠民成效，回应国际社会关切，破解“债务陷阱”等不实言论。增进国际社会对我国能源政策与合作诚意的认知认同，营造友好理性的国际舆论环境。